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底特律的账本  

2013-09-05 09:32:11|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国周刊

 

底特律的账本

文/马晓军(南开大学金融学系副教授)

 

 

底特律的破产,是在财务透明且有着严格的负债纪律之下的财务性破产。

 

底特律的账本

2013年7月18日,美国的“汽车之城”底特律市因现金流不足而陷入还债困境,从而正式申请破产保护。

美国所有的地方政府,都像是一家上市公司,如底特律,它明确地写着成立于1701年,组建于1806年。这样,各个城市都会有一本非常清晰的账本,每个财年(每年的6月30日截止 )是要向市民汇报的,报告需要像上市公司一样,经过独立的审计师审计。

经由这本账本,我们可以仔细分析一下底特律市到底出了什么问题,导致它要申请破产保护。

2012年,底特律总收入23.02亿美元,收入的第一来源是水电等公用设施(8亿美元),然后是诸如房产税、收入税等各项税收。而十年前,底特律市的总收入已是26.56亿美元。

下降最重要的原因,是人口的减少,目前底特律只有71万人。十年前,它有人口95万;鼎盛时期的1950年,市区人口达185万,是当时美国的第五大城市。就业结构中,目前排第一 位的是底特律市机构,1.1万人,其次是底特律公立学校、医疗中心、大学等众多公立机构,从纳税的角度看,这些机构都是净消耗者,占据了底特律就业人口将近20%。从纳税机 构看,原先我们以为是底特律产业支柱的汽车公司,克莱斯勒只排名第四,通用第十,比不上一家赌场的税收贡献。

底特律市有138平方英里,足以装下一个纽约、一个波士顿再加上一个旧金山,但是,纽约、波士顿这些年人口都在上升中,而旧金山更是金融危机以来美国人口增长最快的城市。 我们无从判断人口的变化是产业转移的结果,还是城市经营的结果。

再看支出方面。2012财年底特律市总支出为26.45亿美元,十年前对应的总支出是26.19亿美元,人口虽然减少了,但是支出刚性和通货膨胀,使得支出水平并未减少。开支方面最 大的是安保开支,8亿美元,其次是政府行政开支近2亿美元。

收支相抵,底特律2012年出现了3.43亿美元的赤字,数字虽然不算大,但趋势是越来越差。各大评级机构对底特律的一般市政债券和收入债券都降级处理。

从总体负债水平看,底特律市的长期负债一共是64亿美元,其中10亿美元是由市政收入支持的一般债券,54亿美元是市属公用企业发行的收入债券。这样的债务规模,对于一个 GDP186亿美元的城市来说,并不为过。除此之外,政府的养老金支出,每年大致为8600万美元,构成了政府另一项负债,不过这部分资金有137亿美元的养老基金来支出,且每年还 有新的缴存。

不过,在到期债务的现金流断流问题的困扰下,底特律市政府终于宣布申请破产保护。

 

政府如何破产

地方政府破产在美国屡见不鲜。1937年以来,美国有约600个市、镇、县等申请破产;过去30年,美国申请破产的地方政府有250个;2008年金融危机以来,房地产泡沫破灭直接冲 击地方税收,美国已有42个地方政府按照《破产法》申请破产保护。早在1937年,为应对大规模的市政府债务拖欠,美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的 法案,并由联邦法院明确规定破产标准。1978年,美国国会对其破产制度进行了革新,并颁布了现行的《破产法》,其中第九章专设“市政府债务之调整”,地方政府可以通过这 一法律框架解决它们的债务问题,由此奠定了当前美国地方政府奉行的破产制度。

从技术上说,政府和企业的破产是不一样的。

首先,不是所有级别的政府都可以破产,只有州以下的政府才可以申请破产。《破产法》中的“Municipality”,其含义是指“地方政府、公共机构以及州公共设施”,因此这一 定义是十分广泛的,不仅包括市、县、镇等地方政府,还包括学校校区和公共区域,甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体,如桥梁、高速公路等;第二,城市破产,并不会 引起地方政府主体的消亡,而企业如果进入破产清算,则相应的法人资格将会湮灭。美国破产法没有也不可能让负债累累的市政府破产清算倒闭,因为城市的众多功能毕竟需要政 府来维持;在美国,地方政府的负债水平是有着明确的限制的,由此而减少地方政府的负债倾向;地方政府的破产目的,不在于消灭政府,而在于债务重整,或者更直白地说就是 减免或者延期债务偿付,因此可以说美国地方政府破产制度实际是一种“政府重组破产保护”制度。

以1994年美国加州橘县政府破产事件为例。橘县是美国加州最大的县,导致橘县政府破产的原因在于,主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特?塞琼(Robert Citron)将所辖 政府资金投入债券市场,由于风险控制没有做好,造成橘县财政损失17亿美元,从而发生支付危机,1994年12月6日,橘县政府根据《美国破产法》第九章的规定申请破产保护,并 最终由加州Santa Ana破产法院受理管辖。进入破产程序后,市政当局成立了危机处理小组,首先通过裁员改组政府,全县17000多名公务员被裁减2000余人。其次是紧缩开支,压 缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后由新的县政府就新的还款协议与债权人进行谈判,承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务,请求延长还债期限。在地方政府破产调整 程序的规范保护下,各项紧急措施进展顺利。8个月后,橘县政府债务调整成功,宣布结束危机状态,逐步恢复了正常。

 

底特律的未来

目前,底特律已经进入破产保护状态,政府在维持政府日常运转之余,主要工作就是债务重组,包括债务展期、免除部分本息、存量债务再融资、平衡预算等。政府同时将开源节 流,主要措施包括加税、裁员、减薪、削减退休和在职人员的养老和医疗费用、削减市政服务、拍卖市属资产等。

联邦政府会为底特律的债务买单吗?不会。美国对地方政府的定义,类似于有限责任公司,在资不抵债、偿付困难时,作为母公司的联邦政府虽然有道义但是没必要进行救援。而 在中国,地方政府是中央政府的派出机构,类似于总分行结构,一旦出现偿付危机,总部必须履行还款责任,不可以将分行破产。从另一个角度看,道德风险的存在,也阻止了联 邦政府的救助,一个底特律被救助,千万个底特律就会嗷嗷待哺。而在总分行结构下,由于总部在法律上的还款义务,千万个“底特律”不需申请,就可以得到喂哺。显而易见, 后一种结构下,地方政府具有更高的冒险意识和负债意愿,也就是更高的道德风险。值得思考的是为什么美国政府可以去救企业,但是不会去救地方政府?破产重组、政府救援、 凤凰涅槃,是美国汽车工业重振的秘方。通用汽车公司和克莱斯勒公司,在2008年危机后先后申请破产保护并进入破产重组,两家公司在相似的重组计划中,最终得到了重生,新 公司都包含了美国、加拿大政府的股份、工会的股份,新投资人的股份等。目前,三大汽车公司的销量逐年上升,都达到了金融危机以来的新高。

如此看来,底特律的破产,是在财务透明且有着严格的负债纪律之下的财务性破产,这种破产对金融市场的局部投资者会有所影响,对底特律市的一些政府工作人员的职位和薪水 会有影响,对普通市民享受的市政服务会有所影响,但是对美国整体经济,不会产生破坏力,相反,去除包袱的底特律市,也许会有一次新生的机会。

 

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